为开导都市轨道交通良性、有序成长，邦度先后出台了若干都市轨道交通修理管束、审批合系计谋，重要席卷以下 3 个文献。

　　（1） [2003]81 号《邦务院办公厅合于巩固都市速捷轨道交通修理管束的报告》（以下简称“81 号文”）。从 20 世纪末至 21 世纪初期，都市轨道交通正在我邦取得较速成长，对阐述都市功效、刷新情况、鞭策经济和社会成长起到了厉重效用。但与此同时，少许地方也展示了项目论证不充溢，盲目寻觅大范围修理的形势。为合理独揽都市轨道交通修理范围和成长速率，邦务院办公厅于 2003 年印发 81 号文，对申报修理轨道交通都市的地方财务收入、人丁范围和客流目标等举行了清楚规则，央浼申报都市的地方财务大凡预算收入正在100 亿元以上，邦内分娩总值（GDP）到达 1 000 亿元以上，城区人丁正在 300 万人以上，策划线途客流范围到达单向顶峰小时 3 万人次以上 。该文献的出台正在很大水平上对不睬性修理都市轨道交通的形势起到了统制效用，保护了都市轨道交通的有序、合剃头展。

　　（2）发改根基 [2015]49 号《邦度成长改造委合于巩固都市轨道交通策划修理管束的报告》（以下简称“49号文”）。跟着社会经济的速捷成长，越来越众的都市到达了 81 号文所规则的申报修理都市轨道交通的尺度央浼。为进一步巩固囚禁，邦度成长和改造委员会（以下简称“邦度发改委”）于 2015 年出台 49 号文，正在 81 号文根基上加添了对都市轨道交通项目政府本钱金比例的规则，央浼政府本钱金不低于 40%，政府的合系资金参加正在当年财务预算中的占比不应越过 5%，不但进步了申报都市的合系经济目标，而且对资金落实情景做出端庄央浼，兴办明确然的危急防备机制。

　　（3） [2018]52 号《邦务院办公厅合于进一步巩固都市轨道交通策划修理管束的定睹》（以下简称“52号文”）。2017 年今后，个体都市产生了地铁停工事故。邦度发改委对地方的都市轨道交通修理按下了暂停键，对当时正在邦内都市掀起的“”风潮举行了反思，以为存正在贪大求众、范围过大、资金落实不到位、重修理轻运营等题目 。为贯彻核心金融聚会、经济聚会提出的防备地方体系性债务危急指点定睹，邦务院办公厅于 2018 年印发52 号文，将都市轨道交通修理申报门槛进一步大幅进步。

　　对都市轨道交通修理申报要求作出慢慢调动是适合我邦经济、社会和都市轨道交通成长新步地的一定央浼。邦度一连出台的上述各项都市轨道交通修理管束、审批计谋均较好地适合了各个阶段都市成长的央浼，总体浮现出不息进步审批门槛的趋向，特别是 2018 年出台的 52 号文较 2003 年大幅进步申报要求，并加添政府债务率目标，对科学策划修理都市轨道交通、防备政府财政危急具有厉重指点效用，充溢再现了修理策划的刚性独揽手腕。

　　都市轨道交通修理策划审批计谋固然对盲目修理起到了必定的制止效用，但从运营恶果来看并不尽如人意。外 2、外 3 折柳闪现了我邦片面都市轨道交通运营效益及线网客流强度情景。由外 2 可知，2020 年，政府予以都市轨道交通补贴每年越过10 亿元的都市达 10 座，北京、成都每年补贴用度高达 100 亿元足下 。由外 3可知，2021 年，线 万人次 /（天· km）以上的都市才 6 个（占比不到 14%），片面都市的客流强度不够 0。3 万人次 /（天· km）。这从另一个层面反应了纵使审批要求日益端庄，但后续运营效益较好的项目并不众。

　　（1）重“门槛”轻“观察”。 邦度出台的都市轨道交通修理策划审批计谋都无一例边境夸大“修理门槛”，对人丁范围、财务本领、客流效益等提出了申报根基央浼，但一般粗心了对线途筑成运营往后的评估和观察，即对线途开通后的客流量、运营效益、参加产出及社会效益等评估较少，无法评判修理前审批的都市轨道交通的修理范围、线途拣选及修理时序等是否合适都市成长央浼。以是，需求正在都市轨道交通修理策划审批阶段清楚后续观察评估的的确指引，以便于不息总滚存正在题目和体味，反过来指点审批计谋的实时调动，从而开导都市轨道交通有序、强健地成长。

　　（2）重“独揽”轻“助助”。 都市轨道交通是厉重的民生工程，参加大且联系都市成长的方方面面，但经济效益产出较小，需求邦度层面的支柱。为确保都市与轨道交通协和成长、良性互动，邦度应正在端庄同意并推广修理策划审批计谋的同时，统筹各地有序成长都市轨道交通的诉求，正在投融资、土地斥地、运营补贴、票价调动机制等方面合时予以计谋助助，通过的确设施开导都市轨道交通良性、可连续成长。

　　（3）重“修理”轻“运营”。 都市轨道交通属于百年工程，前期工程投资庞大，而从成长全人命周期的角度看，其后续运营参加（席卷摆设更新、运营维持以及改制追加投资等）更大，将是前期工程修理投资的3 ～ 5 倍，如图 1 所示。现时各地都市轨道交通一般面对运营亏空情景，给政府财务形成了庞大职掌。以是，正在修理策划审批时，不只要从修理投资层面巩固审查，更该当琢磨其后期的连续良性运营和成长，出台相应机制和门径，席卷从土地斥地、票制票价及大家交通一体化等方面出台的确举措加以支柱和开导。

　　（4）存正在“一刀切”题目。 都市轨道交通修理策划审批之因而设立门槛，是由于各都市成长要求（如人丁、财务、交通需求等）有差别，需遵照的确情景拣选差别的都市轨道交通制式。以是，对待知足根基修理要求的都市，应遵照其本身成长程度举行差别化审批，即遵照都市范围、财务情景、人丁成长、资产集聚以及交通需求等实践情景举行分级审批，不搞“一刀切”，以较好方单合都市成长特质，再现审批计谋的“人性化”。

　　深圳市从 20 世纪 90 年代起发轫推动都市轨道交通酌量和修理，目前已告终四期都市轨道交通修理策划编制及报批职业，正正在展开第五期修理策划编制职业。截至 2022 年 6 月，深圳市轨道交通已开通线 万人次 / 天，客流强度达 1。39 万人次 /（天· km），居于世界首位；都市轨道交通出行分管率占大家交通的 60%，正在归纳交通运输体例中阐述着骨干效用。其成长进程如图 2 所示。

　　2003年 9 月，邦务院出台 81 号文，央浼拟筑都市轨道交通都市务必同意都市轨道交通修理策划。深圳市服从央浼，率先机合编制了世界第一个都市轨道交通修理策划，并折柳通过邦度发改委、邦度住房和城乡修理部机合的 2 次评审，成为世界第一个编制都市轨道交通修理策划并告终报批的都市。

　　为更好地支柱都市轨道交通的策划修理，深圳市进一步完竣了轨道交通策划策画体例（含都市轨道交通），向上找寻线网策划与修理策划之间的相干，向下延迟修理策划与线途仔细策划、工程可行性酌量及开端策画之间的层层递进相干，兴办了将都市轨道交通与巨大根基举措、土地斥地等有机纠合的机制，清楚了各宗旨策划的机合执行部分、编制方针及编制实质等，并造成流程及指引，为行业供应了一个可供参考模仿的模板，如图 3 所示。

　　该体例的兴办从泉源上保障了优质项方针落地，达成了土地集约化斥地诈骗以及与都市成长相协和的方针。

　　深圳市轨道交通自二期策划修理工程发轫，模仿香港铁途有限公司（以下简称“港铁”）的“轨道 + 物业”成长形式，通过推动以大家交通为导向的斥地（TOD），正在保护都市轨道交通客流、缓解投融资压力的同时，鞭策了都市区域的成长 。目前，深圳市轨道交通通过执行前海、蛇口西、横岗、塘朗、龙华 5 个车辆段和深大站等车站的上盖物业斥地，共新增斥地面积约359 万 m2，达成了土地再制和集约化诈骗，并“用修4 条地铁的资金修理了 5 条地铁”，较好地缓解了都市轨道交通修理资金压力，如图 4 所示。

　　从二期策划修理工程发轫，深圳市轨道交通就发轫找寻修理 - 谋划 - 让渡（BOT）投融资形式，并告捷引入港铁，顺手告终 4 号线修理，极大缓解了政府财务压力。为进一步优化都市轨道交通投融资组织，其还引入政府和社会本钱协作（PPP）投融资形式，行使于 12 号、13 号线，为世界 PPP 修理形式的找寻供应了模仿榜样。通过引入港铁等具备充裕运营体味的运营商，也可阐述“鲶鱼效应”，进一步加强运营企业生气，提拔都市轨道交通的运营管束程度。

　　自达成汇集化运营今后，深圳市轨道交通成长进入“筑运并重”阶段。为达成其良性成长，都市轨道交通主管部分服从“单线关闭核算”的运营管束思绪，机合展开了汇集化运营、票价计谋和补贴机制、PPP 线途绩效观察评估等合系课题酌量，找寻票价弹性调动机制（图 5），并从都市轨道交通全人命周期琢磨，酌量同意合系计谋和举措，以支柱都市轨道交通修理和运营一体化良性成长。

　　（1）现时修理策划审批范围、报批时序等计谋规则难以知足深圳都市成长的需求。深圳市轨道交通修理策划的总体特质是期数较众、单次报批范围小且修编次数较众。遵照邦度的都市轨道交通修理策划审批计谋，需重心对申报都市的人丁、财务收入和客流 3 个重要要素举行审批，深圳市的人丁和财务收入远远越过修理审批尺度，以是下面重心对客流目标情景举行剖析评估，剖析结果如外 4 所示。由外可知，深圳市目前开通运营的都市轨道交通线途正在客流量、客流强度和单向顶峰小时断面客流量方面均知足修理策划审批央浼。从单向顶峰小时断面客流量看，二期修理的 1 号～ 5 号线（刚到近期，即开通后 10 年），三期修理的 10 号、11 号线（刚到开通初期，即开通后 3 年）均已越过 3 万人次 /h 的审批尺度，三期结余的 6 号、7 号、9 号线 年，尚未到近期）跟着客流的增加也将越过该尺度。从客流强度看，深圳市轨道交通已开通的统统线 万人次 /（天· km）的审批央浼。综上所述，深圳市策划修理都市轨道交通的根基要求远超修理策划审批央浼，成长需求也强于大凡都市。服从现时的修理策划审批范围、报批时序等规则，都市轨道交通的修理难以知足深圳市速捷成长央浼。

　　（2）受限于邦度审批计谋统制，深圳市一再对都市轨道交通修理策划举行修编调动，未能较好适合都市成长需求。从深圳市轨道交通修理策划编制及报批进程看，根基上每一期都举行了修编，究其来由正在于：其一，深圳市处于高速成长时间，都市策划、土地斥地以及交通等需求增加较速；其二，都市轨道交通审批秩序未能与都市特质、成长诉求相契合。一再修编不但会导致修理策划报批延期，并且还将对都市的成长、都市轨道交通的策划结构以至后续运营形成影响。

　　（3）对待都市轨道交通审批、修理的助助计谋力度不够，倒霉于其强健成长。为从众渠道缓解融资困难目，深圳市不息革新投融资形式，固然赢得了必定成果，但仍存正在以下题目：其一，深圳市找寻土地作价出资计谋、支柱“轨道 + 物业”成长形式的测试未取得邦度的连续支柱，导致上盖斥地的助助计谋未能有用延续；其二，投融资改造力度依然有限，深圳市轨道交通目前参加运营的线 号线采用了新投融资形式，范围偏小；其三，未兴办和采用伶俐的票价调动机制。

　　（4）都市轨道交通修理策划审批缺乏有用的后评估机制。现时，深圳市轨道交通修理策划审批更众地合怀修理策划范围、修理速率等目标，缺乏对前一期修理策划推广情景（如线途运营情景、客流效益、投资恶果以及对都市成长的支柱恶果）的剖析评估，缺乏审批计谋评估机制。

　　为更好地推动都市轨道交通策划修理，确保所选项方针优异社会、经济效益，创议从策划、策画、修理以及运营全人命周期琢磨，同意确实可行的计谋以支柱都市轨道交通可连续成长。

　　（1）兴办高尺度的都市轨道交通策划策画指点体例，确保审批项方针优质性。 很众都市因为缺乏科学合理的都市轨道交通策划策画体例，正在前期未能较好地兼顾都市轨道交通与都市成长、土地斥地、市政举措、交通一体化等之间的相干，导致后续都市轨道交通修理展示各样各样的题目。兴办科学的策划策画指点体例相当于搭筑好都市轨道交通的“四梁八柱”，从线网策划、修理策划到线途仔细策划、工程可行性酌量、开端策画、施工图策画，清楚每个阶段的确职业的方针和实质，成体例地推动都市轨道交通策划修理，有利于正在审批时挑选出特别优质的项目，造成从顶层轨制策画到策划编制、再到审批执行的良性闭环体例。

　　（2）琢磨都市轨道交通全人命周期成长央浼，兴办科学的观察及后评估机制。 目前，都市轨道交通修理策划审批仅琢磨修理阶段投融资需求，倒霉于其可连续成长。创议琢磨都市轨道交通从策划、策画到修理、运营全人命周期的资金成长需求，举行土地等资源筑设，拣选合理的投融资形式。其它，现时都市轨道交通修理策划审批仅对线途初期客流强度举行了规则，未涉及线途筑成运营后客流效益的考察评估。为避免盲目修理，创议正在修理策划审批时展开对前一期线途执行恶果的后评估职业，审查其客流情景、投资恶果等，然后据此出台的确审批央浼，席卷对后续修理策划编制的的确央浼及声明。

　　（3）出台助助计谋及差别化审批细则。 都市轨道交通投资大、修理周期长，后期运营亏空重要。政府除正在审批方面巩固囚禁以外，还要从鞭策其良性成长层面巩固计谋助助，周围应涵盖从策划、策画至修理、运营的全人命周期，并同意投融资、土地资源筑设、上盖斥地、票价调动、运营期补贴、财税返还等方面的的确计谋规则及举措，支柱都市轨道交通可连续成长。因为差别都市的都市范围、政府财力、交通出行需求等各不不异，以是应遵照的确情景同意差别化的修理策划审批尺度，正在修理范围、客流目标、投融资计划等方面提出差别化的审批央浼，以适合差别都市的成长需求。

　　都市轨道交通的可连续成长支柱着都市体例的高效运转，其修理策划审批计谋不但要阐述“强囚禁”效用，更要起到优异的“软支柱”效用，以便选出并落实优质的都市轨道交通项目。都市轨道交通修理策划审批轨制应进一步细化并遵照都市成长情景再现差别化。其它，应兴办都市轨道交通修理策划的“编制 - 审批 - 评估”机制，完竣其“策划 - 策画 - 修理 - 运营”整个闭环评估体例，以保障其高质料成长。

　　[1]杨 青，杨德明，刘永平。邦内都市轨道交通修理策划审批计谋酌量及对策[J]，当代都市轨道交通，2023（1）：7-13。

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